Lectura No 10: Beneficios de la paz y su distribución

Por Jairo Morales Nieto *

Especial para EL NUEVO SIGLO

Ciudad del Cabo, Sudáfrica

Artículo | Octubre 13, 2013

 

Los costos económicos y sociales de los conflictos de alta intensidad y duración -como ha sido el caso colombiano- son inconmensurables en términos de pérdidas de capital humano, capital físico, capital institucional y debilitamiento del crecimiento económico y bienestar social en general. Por simple derivación, la cesación del conflicto armado por medios pacíficos supone una reducción sensible de los costos de la economía de guerra y sus destructivos efectos y por ende un beneficio neto para la sociedad en su conjunto.

 

Este breve ensayo aborda la discusión sobre los costos de los conflictos armados y también sobre los beneficios de la paz y sus consecuencias; al final, introduce una reflexión sobre la distribución de las ganancias de la paz como lo anuncia el título de este artículo.

 

Debo advertir que la discusión sobre estos temas es bastante compleja y no ajena a ambigüedades por las dificultades que se presentan a la hora de hacer mediciones empíricas fidedignas sobre efectos e impactos económicos de la guerra y la paz; y, por el peso de los juicios de valor en la interpretación de los resultados. Ello es debido al limitado poder explicativo de los modelos cuantitativos de estimación de costos y beneficios y también a las especificidades propias de las guerras y los conflictos armados que hacen difícil universalizar resultados. Con todo, vamos a intentar poner al día al lector sobre esta discusión y animar la realización de futuras investigaciones con particular referencia al caso colombiano que presenta muchas variantes atípicas por su excesiva duración y compleja etiología y evolución.

 

* Costos económicos de los conflictos armados y sus consecuencias

 

El tema de los costos de las guerras y los conflictos armados ha ocupado un puesto relativamente importante en la literatura especializada a nivel mundial. Es clásico el estudio de John Maynard Keynes sobre los costos y consecuencias económicas de la Primera Guerra Mundial (1918); Paul Samuelson, por su lado, nos enseñó en sus textos de economía acerca de las fronteras de producción entre cañones (inversión en aparatos militares) y mantequilla (inversión en bienes de producción) para mostrarnos las opciones que tendría un país en tiempos de guerra y sus implicaciones en el bienestar nacional.

 

En épocas más recientes, la discusión continúa muy activa y vigente debido a la recurrencia de las guerras y conflictos armados y a la creciente actividad del terrorismo en todo el mundo, eventos juntos que tienen enormes impactos y consecuencias en la seguridad global y, obviamente, en la estabilidad política y bienestar económico y social de las respectivas naciones envueltas en esas tragedias y, también, de otras naciones limítrofes no involucradas directamente, pero que se ven lesionadas por los efectos colaterales de rebosamiento y propagación de las primeras.

 

Ahora bien, a diferencia de los enfoques macro-estructurales de Keynes, los economistas más modernos han preferido analizar los costos de las guerras y los conflictos armados a través de la ranura fiscal observando en particular dos dimensiones de problemas: por un lado, el esfuerzo fiscal que los contribuyentes de un país tienen que hacer para mantener los gastos militares; y, por otro, el impacto de dichos gastos en el crecimiento económico y el bienestar general de una nación.

 

Los economistas colombianos no han estado ajenos a estos ejercicios analíticos y evaluativos. Ante la pregunta de cuáles han sido los costos del conflicto armado en Colombia y sus efectos macroeconómicos, un estudio pionero realizado por Y.G. Tovar, H. Rivero y A. Soto (CEPAL, 1999) revela que en lo corrido del Siglo XX:

“La economía ha destinado para su seguridad, en promedio, el 1.8% del producto interno bruto (PIB), con un mínimo del 0.5% en 1930 y un máximo del 3. 6% en 1997”.

 

Para completar esta serie estadística, S. Clavijo y A. Vera en su estudio ‘Los Desafíos Fiscales de Colombia’ (ANIF, 2012) estiman que el peso de los gastos militares en el PIB ha rondado la cifra del 3.3% anual promedio entre 1998 y el 2011 (excluyendo Policía Nacional y entidades adscritas). Esta cifra coloca a Colombia, junto a Cuba, en una posición de liderazgo en cuanto a gastos militares en América Latina, según estadísticas del Banco Mundial (2012).

 

En cuanto al tema del impacto del gasto militar en el crecimiento económico, en general, los estudios revisados no son muy prolijos y convincentes, pues aun cuando se sabe que las guerras y los conflictos dañan las sociedades en muchos aspectos y variables, incluyendo el ingreso per cápita, no necesariamente impactan negativamente el crecimiento económico, toda vez que el gasto militar – expresado en consumo, producción e inversión – y los costos de reposición de daños en infraestructura, ingresan al circuito económico y de una u otra forma ejercen una influencia económica expansiva que obviamente tiene sus agentes económicos beneficiarios.

 

Sustraer este elemento expansivo del modelo de análisis para determinar cuánto una economía hubiera crecido sin la guerra o conflicto es un ejercicio muy complejo y no ausente de muy valederas críticas (J. Brauer y J.P. Dunne, ‘On the Costs of Violence and Benefits of Peace’, 2010).

 

Este panorama algo nebuloso ha hecho que muchos economistas expresen más interés en la valoración de las consecuencias globales del gasto militar, que en la cuantificación de los veleidosos impactos macroeconómicos (sin que al final, al decir verdad, se mejore el entendimiento del problema por la prevalencia de juicios de valor).

 

El método de análisis preferido parte de la ponderación del costo de oportunidad o la ventaja máxima que se obtiene entre producir cañones (opción A) o producir mantequilla (opción B) en tiempos de guerra. La posición a la que llegan los devotos del gasto militar es que la opción A (cañones) es más ventajosa pues a la vez que ofrece defensa y seguridad, el gasto militar incrementa en cierta forma la inversión y la capacidad productiva nacional. Por su parte, los críticos del excesivo gasto militar puntualizan que el costo de oportunidad de la opción B es mayor que el de la opción A, pues la producción de mantequilla, entendida como producción de bienes de paz, reduce el potencial de conflicto y tiene un efecto multiplicador más alto en términos de inversión, crecimiento económico y bienestar global.

 

El debate entre devotos y críticos se enciende más aún, cuando se discute el nivel del gasto militar necesario o requerido en tiempos posbélicos. Es un debate de mucha actualidad en Colombia. Hay sectores de opinión que dicen que el esfuerzo fiscal como proporción del PIB debe continuar invariable, pues aún, si se logra la paz, hay otras amenazas verosímiles que hay que considerar para defender ese logro (narcotráfico, paramilitarismo, bandas criminales, minería ilegal y violencia endémica). Otros sectores de opinión, por el contrario, claman por una reducción sustantiva de los gastos militares para ajustarlos a los tiempos de paz y obtener un verdadero dividendo de paz que se pueda utilizar para los fines de seguridad ciudadana, estabilidad política y desarrollo social de modo que al final redunden en la confianza inversionista, productividad y en el crecimiento económico.

 

Es un debate en ciernes en Colombia que tomará más fuerza una vez se defina favorablemente el futuro de la paz en el país y cuando se discuta el presupuesto general de la nación para los tiempos de paz y, desde luego, cuando se aborde el tema de los recursos para financiar la estrategia de paz y desarrollo que necesariamente tendrá que aflorar una vez firmados los acuerdos de paz.

 

De no despejarse ese futuro de paz, por el fracaso de las conversaciones en La Habana (evento no deseado desde luego pero cuya probabilidad de ocurrencia no se puede descartar), es previsible suponer que la proporción de los gastos militares en el PIB no sólo se mantendrá sino que inclusive tenderá a aumentar por la fuerza que seguramente retomarán las soluciones militares como la salida ‘perfecta’ al drama del conflicto armado insurreccional.

 

** Beneficios económicos de la paz y sus consecuencias

 

La estimación económica de los beneficios de la paz, en tiempos de paz, es un ejercicio relativamente menos complejo y sinuoso que el análisis de los costos e impactos económicos de la guerra en tiempos de guerra.

 

Ello obedece a que la cesación de la guerra permite comparar un antes, un ahora y un después, lo cual reduce significativamente el número de conjeturas e hipótesis que normalmente se ciernen alrededor de la pregunta tan común entre los econometristas de: ¿Qué tal si…?

 

El cálculo de los beneficios económicos de la paz se hace usualmente a partir del análisis del impacto de la cesación del conflicto en la economía teniendo en cuenta un grupo de variables macroeconómicas y fiscales relevantes (crecimiento, inflación, ingresos y gastos fiscales, etc.) ; y, ello se hace, mediante la aplicación de modelos econométricos más o menos sofisticados que además de estimar impactos mensurables buscan establecer sus consecuencias en materia de política económica y política de bienestar.

 

Un estudio representativo de esta línea de investigación se encuentra en: Sanjeev Gupta, et al, ‘Fiscal Consequences of Armed Conflicts and Terrorism in Low- and Middle-Income Countries’ publicado por el Fondo Monetario Internacional dentro de la serie de Working Papers en el año 2002.

 

No entro en los detalles metodológicos de las mediciones cuantitativas pues no hay espacio para ello y no es exactamente mi punto de discusión. Más bien, reproduzco aquí la conclusión principal a la que llegan estos investigadores al analizar 22 episodios de conflicto en 20 países afectados por los mismos (traducción libre del autor del artículo):

 

“Nuestros resultados sugieren que los países que terminan conflictos armados y el terrorismo, obtienen considerable ganancias en términos de crecimiento, estabilidad macroeconómica y la generación de ingresos fiscales. Poner fin al conflicto y al terrorismo y el restablecimiento de la seguridad, puede originar un dividendo de paz sustancial al liberar recursos fiscales que un país puede utilizar para reducir su déficit, reducir impuestos, o aumentar la asignación para gastos en favor de los pobres”.

 

No es una investigación muy reciente, cierto; pero considero que sus conclusiones son relevantes en tanto que coinciden con las que plantean las autoridades económicas del gobierno colombiano y algunos acuciosos analistas, que estiman que en una situación postconflicto, las ganancias en crecimiento económico, medidas en términos del incremento en el producto interno bruto, estarían entre el 1.0 y 2.0% anual, cuando no más, lo que haría que los ‘beneficios a largo plazo sean superiores a la inversión” (Foro “Los Costos de la Paz”, Septiembre 2012).

 

Bajo esta perspectiva promisoria y teniendo en cuenta la buena salud macroeconómica del país, las mismas autoridades gubernamentales concluyen que la paz es perfectamente financiable, posición que es secundada por organismos financieros internacionales como el BID, el Banco Mundial y el FMI, que han manifestado su interés en invertir en la paz en Colombia, con explicito apoyo también de la comunidad internacional de cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria tanto de corte multilateral como bilateral.

 

*** Beneficios de la paz y su distribución

 

Conforme a una consideración histórica, una paz bien hecha, ciertamente trae beneficios tangibles e intangibles que superan con creces a sus costos. Este axioma universal tiene su evidencia geográfica más próxima para los colombianos en lo ocurrido en el Istmo Centroamericano (“la dulce cintura de la América” en el lenguaje poético de Pablo Neruda) durante la década de los noventa.

 

La finalización de las guerras y conflictos armados en Nicaragua, El Salvador y Guatemala, trajo no sólo la paz, la estabilidad política, la democratización y el crecimiento económico en esos países sino que fortaleció la integración económica y social centroamericana con el férreo apoyo y solidaridad de Costa Rica, Honduras y Belice, países vecinos que fueron colateralmente afectados por los conflictos bélicos en la región. Aun cuando aún persisten serios problemas de pobreza y equidad social (como en el resto de Latinoamérica), hay consenso en medios políticos y académicos especializados acerca de los resultados logrados y su importancia para la estabilidad política y social regional. De hecho, a pesar de muchas adversidades políticas y sociales, la paz en Centroamérica no ha recaído ni por un momento después de dos décadas; tampoco lo han hecho las libertades fundamentales que deben ofrecer las democracias y los estados de derecho que se establecieron en todo lo largo y ancho de la región centroamericana.

 

Y, ¿por qué se alcanzaron todos esos logros en tan sólo una década (de los noventa)? Bueno, hay muchas y variadas razones según el ángulo de enfoque que se utilice. Para los propósitos de este artículo, acaso hay dos factores relevantes que se deben mencionar: la voluntad política por la paz de los gobiernos y pueblos centroamericanos (consagrada en Esquipulas II, 1987) y las estrategias postconflicto de estos países que recibieron pleno apoyo y cooperación técnica y financiera de la comunidad internacional aglutinada alrededor del Plan Especial de Cooperación Económica para Centroamérica (PEC) de Naciones Unidas y la Conferencia Internacional sobre Refugiados en Centroamérica (CIREFCA).

 

Sólo un programa de paz y desarrollo de Naciones Unidas (PRODERE/PROGRESS), del cual fui parte, primero como Coordinador en Nicaragua y luego como Director Regional para Centroamérica, comprometió recursos directos por 120 millones de dólares para atender la reintegración y el desarrollo económico y social de 4,3 millones de centroamericanos (12.5% de la población total). Esta población residía entonces en las áreas más afectadas por los conflictos que comprometían 24 unidades sub-nacionales de los seis países y cubrían el 17% de la superficie del Istmo.

 

Debo mencionar estos antecedentes para decir, finalmente, que la transición hacia una paz duradera y estable no es entonces un efecto automático de los acuerdos de paz, ni menos el resultado del acaso o la espontaneidad. Es el producto de la voluntad nacional por la paz acompañada de una bien concebida estrategia postconflicto que distribuya los beneficios de la paz entre las poblaciones y territorios más castigados por los conflictos armados. Ahí está el meollo de la sostenibilidad de la paz en el largo plazo y la respuesta para que la paz traiga beneficios para todos los colombianos de hoy y sus futuras generaciones.

 

* Doctor en Economía. Experto Internacional en Paz y Desarrollo. Ciudad del Cabo, Sudáfrica. Octubre 2013. This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.